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Depuis 2014, les principaux acteurs à Bercy ont préparé le démantèlement des missions fiscales de la Douane au profit de la DGFiP et ce, malgré un coût d'intervention deux fois plus élevé.
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Après avoir perdu 11 missions fiscales transférées vers la DGFiP et la DAM dès 2022, la Douane se voit remise en cause par les directions du ministère de l'Intérieur, sur ses missions de garde-frontière mais également de police des marchandises sur lesquelles elle est pourtant invitée à se « recentrer ».
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Depuis 10 ans, les dirigeants successifs de la DGDDI se rendent complices de ces attaques en négociant les transferts de PPA et PPF vers la DCPAF.
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Le gouvernement a également sa part de responsabilité : la Nouvelle gestion publique a conduit à la fermeture de 119 sites douaniers entre 2014 et 2020. Cette année, l'exécutif reprend ainsi son rythme d'avant 2015 en détruisant chaque jour un emploi douanier.
À quelques semaines de la fin de ce gouvernement, la DGDDI se trouve dans une posture inédite et dangereuse pour sa pérennité. Le gouvernement sortant l'a dépouillée d'une part massive de sa compétence fiscale, et lui propose de se réorganiser autour de ses missions de contrôle.
Mais après la DGFiP et la DAM, ce sont d'autres voisins : DCPAF et Gendarmerie Nationale, qui lorgnent désormais sur une proie de choix. Il apparaît illusoire de croire que le contrat d'objectifs 2022-2025 de la Douane, concocté par ceux-là même qui l'ont durement affaiblie, suffise à protéger notre administration.
(lire la version tract : ici)
La Douane remise en cause sur son cœur de métier
L'onde de choc est tellement forte, que c'est le ministre lui-même qui a répondu à la missive adressée à la Directrice générale des Douanes par l’UNSA DOUANES. Il a ainsi réagi à notre questionnement sur deux points précis et basés sur des publications officielles parues en décembre et janvier derniers :
1/ La Gendarmerie Nationale, par la voix d'un officier de haut rang, se dit légitime à demander le bénéfice de « certaines prérogatives administratives offensives (hors droit commun), notamment celles dévolues au droit de visite des douanes », mettant en avant l'implantation de ses services et l'importance de ses effectifs.
2/ La DCPAF, via les propos rapportés de son directeur, nous informe que le PPF de Montpellier va passer sous sa responsabilité et qu'« un rapprochement entre DCPAF et DGDDI est en cours », afin de « partager une formation commune dans un futur centre académique de Police pour former les gardes-frontières ». Cette direction indique enfin la production d'une « proposition « législative » permettant d'élargir les pouvoirs des gardes-frontières policiers afin de disposer des mêmes droits de fouille que les douaniers ».
Un ministre au chevet de la Douane
D'emblée, notre ministre confirme le « vif émoi » des agents des Douanes, provoqué suite à la circulation de ces informations, ainsi que leur portée, ressentie comme une « attaque contre la douane ». Mais très vite, il balaye d'un revers de main ces positions, qui n'ont « aucun fondement dans l'action du Gouvernement » et qui, au contraire, « nuisent à la bonne compréhension de la démarche stratégique que vient d'engager l'administration des douanes ».
Il n'aura donc fallu que deux paragraphes dans le courrier du ministre, pour nous confirmer, hélas, que les offensives subies par la Douane sont réelles. Le premier matérialise les annonces comme une atteinte aux missions de la Douane. Quant au second, il appuie sa défense sur un plan de com' orchestré par les propres fossoyeurs de la Douane. (voir infra : la douane trahie par son propre camp !)
Le Directeur Central de la PAF s'est-il égaré ?
S'il est une constante dans ce gouvernement, c'est sa capacité à braquer et dénigrer les fonctionnaires d’État. Nous avons pu le vérifier dans la publication d'un syndicat de Police qui exprime, auprès de leur Directeur Central (DC), l’inquiétude suscitée récemment par les déclarations du Président Macron, chez les 3 500 policiers gardes-frontières. Leur récit semble pourtant bien sincère et l'on constate la volonté de leur DC de ne pas les abandonner face au projet macronien en cours d'étude, qui vise à remplacer tous les « pafistes » par des personnels administratifs.
Pour notre part, nous avons le ministre de tutelle de la Douane qui affirme qu'il « n'est nullement envisagé de transférer à la Police aux frontières (PAF) le point de passage frontalier de l'aéroport de Montpellier-Fréjorgues, ni de fusionner les services de la PAF et ceux de la Douane. »
Et pourtant, la Cour des Comptes, dans son rapport de septembre 2020 intitulé « DGDDI, Un recentrage nécessaire », avait bien recommandé à la Douane de rechercher une synergie avec d’autres administrations et réexaminer avec la DCPAF le partage des responsabilités sur les PPF.
Toutefois, la création d'un corps européen de gardes-frontières et de garde-côtes, prévue par le règlement européen de novembre 2019, devait, en complément, amener la Douane à revoir son dispositif pour intégrer les conséquences de la montée en charge des missions confiées à Frontex.
Le PAE 2022 ne prévoit aucun renfort pour Frontex.
Se pose alors les questions : dans un tel dispositif, l’administration conservera-t-elle une capacité à exercer la mission de lutte contre la fraude douanière ? Ou bien serait-elle tentée de lâcher la mission de garde-frontière pour sauver la LCF ? Ne devrait-elle pas au contraire se battre pour mener conjointement les deux missions et ainsi pérenniser sa dimension régalienne ?
Ce qui est sûr concernant les gardes-frontières, c'est que la Commission européenne a décidé une révision du mécanisme d'évaluation Schengen en 2021. À l'issue de celle-ci, Douane et DCPAF, ont été invitées à revoir la formation des gardes-frontières ; il est donc bien question de mettre en place une formation commune comme l'exprime le DC-PAF. En outre, Bruxelles aimerait voir également une harmonisation des pratiques et de l'arsenal juridique pour ces mêmes gardes-frontières. Là encore, le DC-PAF ne semble pas s'être égaré dans ses déclarations.
Les origines du déclin
Par courrier du 6 février 2013, les ministres des finances et du budget (P. Moscovici et J. Cahuzac) ont fait part au ministre de l’Intérieur de leur souhait de voir « la Douane se désengager de son rôle de contrôle frontalier pour se recentrer sur le contrôle de marchandises. » Et un an plus tard, la perspective d’un retrait total de la Douane dans le domaine du contrôle frontalier était évoquée pour la première fois.
C'est ainsi que les propos du DC PAF font notamment échos au rapport de la commission d'enquête sur Schengen. Dans ce rapport, il est fait mention du besoin d’adapter « la répartition des PPF entre la PAF et les douanes aux évolutions du trafic, en particulier transférer les PPF aériens de plus de 200 000 passagers par an à la PAF » avant de conclure aux évolutions attendues sur le long terme : « Fusionner les agents de contrôle aux frontières en un corps de garde-frontières unique ».
En 2018, nos dirigeants de l'époque avaient d'ailleurs été sollicités, voici ce qui en était ressorti : « La douane s'est dite favorable à la reprise des négociations menées avec la police des frontières sur la révision de la cartographie des PPF afin d'envisager le transfert de certains au trafic important à la PAF ». La DCPAF et la DGDDI avaient d'ailleurs prévu une réunion relative à la répartition des PPF aériens. La DCPAF était favorable à la reprise du PPF de Montpellier, sous la réserve d'un transfert des emplois budgétaires de la DGDDI correspondants. Enfin, sur la fusion des services de contrôle aux frontières en un corps de garde-frontières unique, la DGDDI s'était montrée réticente, estimant que « la conservation de plusieurs corps assurant cette mission (DCPAF, DGDDI) permet de tirer parti des compétences des deux administrations ».
On comprend mieux ainsi d'où viennent les propos du Directeur Central de la PAF, qui n'a rien inventé. Nos différents patrons nous ont lâchés et la question pour le PFF de Montpellier, comme d'autres PPF aériens, est bien posée sur la table des ministères.
Un abandon programmé ?
Pire, en 2017, dans une précédente commission d'enquête parlementaire relative à l'espace Schengen, la Directrice des Douanes de l'époque, Mme Croquevielle, expliquait en ses termes l'incapacité de la Douane à tenir les PPF : « Une des difficultés que connaît la douane depuis quelques années est que le réseau des brigades de surveillance terrestre est allé en se resserrant au fil des ans et n'est plus adapté au maillage des PPF qui lui sont confiés. À certains endroits, devoir gérer des PPF induit des déplacements longs qui occupent une part importante du temps des brigades. Aussi, nous travaillons avec la DCPAF à adapter le maillage des PPF afin qu'ils ne pèsent pas de manière trop contrainte sur nos missions. »
Il faut comprendre par là que la Nouvelle gestion publique instaurée depuis 20 ans, et qui conduit à la baisse inexorable des effectifs, rend impossible le maintien de la Douane aux Frontières sur le long terme.
La récente déclaration de Marlène Schiappa, ministre de la citoyenneté, sur le rétablissement du contrôle aux frontières nationales depuis 2015, ne fait que confirmer implicitement l'absence de renforts à destination des Douanes. Face au Sénat, le 3 juin 2021, lorsque qu'un parlementaire lui demande si « les moyens humains en Douane, qui sont si importants pour la sécurité, seront-ils maintenus, voire renforcés ? », elle s'est simplement contentée de rappeler que nous sommes déjà 17 000 agents à la DGDDI, point barre !
Ainsi, quand le ministre nous parle d'un « ancrage fort sur la frontière », on pointe surtout un fort contraste entre son discours et celui de la direction des Douanes. Il nous reste encore la frontière des marchandises, mais c'est visiblement la seule que nous pourrions conserver au long terme.
La Douane contrainte de jouer en défense
Avant de conclure son propos, M. Dussopt insiste sur : « (son) soutien dans l'exercice de vos missions au quotidien et sur mon engagement à défendre votre profession ».
Nous comprenons, à travers ses dernières lignes, que la Douane est bien la cible d'entreprises venant des autres administrations en charge des contrôles pour la sécurité du territoire. Ce qui est longtemps resté au stade des intentions, face à une administration des Douanes forte et incontestée, devient de l'ordre du possible ces derniers temps. Quant au transfert de compétences vers la DCPAF, le processus est quant à lui effectif depuis plusieurs années. Mais il n'a pourtant pas été initié à la demande du principal intéressé. Il est donc davantage question de s'inquiéter des conséquences de l'affaiblissement progressif de la Douane, plutôt que des récentes tentatives d'accroches extérieures.
La Douane trahie par son propre camp !
S'il est établi à présent, que la Douane est sous la menace de certains voisins, il faut voir que son véritable adversaire est ailleurs. Il en est même bien plus proche !
Une réforme idéologique
Jusqu'aux années 2010, la DGGDI était l'administration des Droits de douanes et la TVA à l’importation, des accises, de la fiscalité environnementale et énergétique, ainsi que de différentes taxes spécifiques. Elle percevait entre 70 et 80 milliards d'euros qui alimentaient les caisses de l'UE, de l’État et des collectivités locales.
C’est la Cour des Comptes (encore elle !) qui va acter le déclin de notre administration en 2014, l'année même où E. Macron est nommé ministre de l’Économie. A cette période, la fusion DGI et DGCP était achevée, créant ainsi la DGFIP, une sorte de Léviathan administratif, devenu incontrôlable et cherchant toujours à s’étendre davantage.
Dans son rapport, la Cour des comptes (CdC) abordait les missions fiscales de la Douane et titrait : « un rôle et une organisation à repenser ». Elle affirmait alors que les missions fiscales de la Douane étaient d’un coût trop élevé et préconisait donc une modernisation et une simplification de la collecte de ces taxes.
L’argument était d’autant plus mal choisi que le taux d'intervention de la DGFiP (le rapport entre le coût complet de gestion et le rendement d'une imposition qu'une administration est chargée de recouvrer) était deux fois plus élevé que celui de la Douane.
Taux d'intervention de la DGDDI : 0,40%
Taux d'intervention de la DGFiP : 0,80%
Le contribuable sera ainsi ravi d'apprendre qu'avec ce transfert, cela coûtera deux fois plus cher de percevoir les taxes concernées, avec en corollaire un risque de fraude plus élevé.
Il faut féliciter nos Mozart de la Finance pour cette belle entreprise … de démolition !
Les bourreaux désignés en haut lieu
L'opération de morcellement de la Douane était alors en marche, ce qui a plongé notre administration dans une stratégie gestionnaire d'absorption bien identifiable dans les Lois de finances depuis 2018, sous la présidence Macron. C'est aussi à cette même période que le quatuor Darmanin – Dussopt – Gardette – Braun-Lemaire, va entrer dans l'arène pour mieux cerner notre « petite » Douane : transfert vers la DGFiP de la TGAP et des BNA, puis celui du DAFN (vers la DAM), des taxes sur l'énergie, l'auto-liquidation de la TVA à l'import, etc., soit au total 11 taxes sur 14 confiées au voisin des Finances publiques.
Ils sont même allés plus loin que les préconisations de la CdC, puisque le transfert de la TICPE, qui n’était pas prévu dans le projet initial de Loi de finances, fut annoncé en octobre 2020 par le ministre délégué des comptes publics, Olivier Dussopt, au nom du « choc de simplification des impôts ».
Il faut aussi rappeler que la vente à la découpe des missions fiscales de la Douane a été rendue d’autant plus facile, qu'un cinquième virtuose était placé en embuscade : l’ex-directeur Directeur général des Douanes et nouveau Directeur général des Finances publiques : J. Fournel, connaissait parfaitement les activités de son ancienne administration pour y « faire son marché » et choisir les missions à récupérer.
Une politique libérale en double lame
Certes, depuis une dizaine d'années, la DGFiP subit des coupes franches dans ses effectifs, dont les agents demeurent les principales victimes.
Mais la Douane n'est pas forcément mieux lotie.
Le renforcement des unités et services décidé suite aux attentats de 2015 et au Brexit en 2019, d'environ 1 700 effectifs, aura déjà fondu comme neige au soleil d'ici deux ans.
Il faut dire qu'en plus des réformes de fusion/absorption voulues au sein de Bercy, et visant à « simplifier » les relations usagers/services d'impôts, la Douane perd également des emplois depuis le début des années 2000, sous l'égide de la pseudo-théorie de conduite des services publics : la Nouvelle gestion publique, qui prône une gestion du public similaire à celle du privé.
Nous en voulons pour preuve, encore une fois, les annonces du PAE 2022 de la DGDDI (plafond autorisé d'emplois), présenté par la Directrice générale en janvier, qui acte la suppression de 130 emplois au titre des gains de productivité !
Dans ce monde sans foi, ni loi, nos principaux responsables ne sont d'ailleurs pas à un mensonge près, puisque en décembre 2021, dans la présentation du contrat d'objectifs 2022-2025 de la Douane, il est bien écrit : « à périmètre de missions constant, la douane bénéficie d’une garantie de stabilité de ses effectifs jusqu’en 2025 ». Quelques semaines plus tard, ce principe est déjà obsolète... Nous sommes à nouveau dans un rythme de suppression d'un emploi douanier chaque jour !
La prochaine victime attendue de la CdC est déjà connue malheureusement, puisqu’elle le mentionne directement dans son rapport de septembre 2020 : « La DGDDI doit également anticiper […] le transfert à la DGFiP de la gestion de 11 des 14 contributions indirectes qu’elle collecte aujourd’hui, qui aura un impact profond sur l’ensemble de son organisation, à commencer par le réseau comptable douanier. » (rapport CdC du 24-09-2020)
Et pour boucler la boucle, comme l'on dit, qui est le premier président de la CdC depuis 2020 ?
→ P. Moscovici, celui-là même qui a plaidé en 2013, en qualité de ministre, pour l'abandon du contrôle des frontières au profit du ministère de l'Intérieur.
Ainsi, qui peut croire encore aux effets « protecteurs » du contrat d'objectifs ? Celui-ci nous a été vendu comme garantissant la pérennité de la Douane et visant à la renforcer. Deux mois après sa signature, le Ministre est déjà obligé de prendre la plume pour défendre notre institution attaquée de toute part !
En réduisant à peu de choses la compétence fiscale de la Douane, le quatuor de Bercy, sous patronage de l'Elysée, a bien contribué à l'effondrement de la DGDDI. Si des hauts responsables d'autres administrations se sentent à présent légitimes à revendiquer les pouvoirs douaniers, c'est bien parce que ses propres patrons n'ont pas hésité à le faire en interne, et au bénéfice majeur de la DGFiP.
Quel avenir après 2022 ?
Contrairement aux affirmations de nos dirigeants, adeptes de la méthode Coué, qui répètent partout, tout le temps et inlassablement : « Chaque jour, à tout point de vue, la Douane va de mieux en mieux », notre administration n’aura jamais été aussi affaiblie.
Les agents l’ont bien compris et la situation s'est clairement dégradée depuis 18 mois. Rien n'augure de jours meilleurs. Depuis décembre, le dialogue est rompu entre syndicats et dirigeants. Chaque déplacement de la DG et/ou du ministre fait l'objet d'un comité d'accueil, venant dénoncer la politique mise en œuvre pour la Douane. À l'opposé du DC-PAF, qui cherche à faire corps avec ses agents, nos dirigeants apparaissent comme des âmes en peine face aux gabelous et leur quotidien.
Ces mêmes responsables sont d'ailleurs incapables (s'ils en ont réellement la volonté ?) de parvenir à un accord social sur l'accompagnement des réformes en cours et à venir pour la Douane. C'est du jamais vu depuis 1989 et les derniers grands conflits à Bercy, et dramatique face à l'ampleur des coupes prévues.
Au plan des missions, la ligne vendue par nos dirigeants apparaît bien difficile à percevoir.
Les Opérations commerciales ne conservent que la perception des Droits de douane au profit de l'UE, le contrôle des normes à l'importation, les prohibitions et l'accompagnement des entreprises. Le sort des dernières missions CI reste, quant à lui, très incertain. Les OP/CO pourraient aussi être conduits à investir les entrepôts de frêt express, mais pour y faire quoi, et surtout, avec quels moyens ?
En Surveillance, l'expérimentation LabAura révélera tous ses objectifs après les élections nationales, ce qui offrira un boulevard sur cinq ans à la prochaine mandature, pour mettre en place les véritables desseins des politiques. Les petites unités (20 agents ou moins) et celles positionnées sur des axes « mineurs » sont bel et bien dans le viseur de la CdC dans son dernier rapport.
En outre, nos représentants syndicaux auprès de la Fonction publique nous ont confirmé que les Préfets, dont les prérogatives seront renforcées, espèrent voir tomber les gabelous dans leur escarcelle.
Enfin, face à une Direction Générale impuissante à se défendre, sans l'appui d'un ministre, nos grandes directions nationales pourraient également devenir la cible d'autres tentatives de rattachement.
La DNRED, fer de lance de la lutte contre la fraude douanière, s'avance sur un chemin semblable à celui de TRACFIN, service qui a quitté le giron de la Douane pour être rattaché directement au ministre sous couvert de son activité sensible de service de renseignement.
Le désormais ex-SNDJ (Service National de la Douane Judiciaire), qui a inscrit ses lettres de noblesse dans la lutte contre la grande fraude financière et qui s’était fait un nom dans le paysage judiciaire, a du être débaptisé en SEJF pour intégrer quelques officiers fiscaux et passer sous la double tutelle administrative DGDDI-DGFiP. (tiens, tiens, encore eux !)
Par ailleurs, concernant la Direction Nationale Gardes-Côtes de la Douane (DNGCD), dont les missions Frontex prennent de plus en plus d'importance, quelles garanties avons-nous que cette direction, dont les moyens seront modernisés et financés sur l'enveloppe budgétaire de la Douane (le contrat d'objectifs prévoit 15 millions d'euros pour deux nouveaux hélicoptères et 12 millions d'euros pour deux vedettes gardes-côtes), ne rejoindra pas bientôt un corps de gardes-frontières européen ?
Après tout, il suffirait d'un nouveau trait de plume ministériel, à l'instar de celui pour la Fiscalité, pour transférer cette direction, maintenant réorganisée et sous commandement unique, à un autre Ministère ! Ce scénario est bien sûr aux antipodes de nos attentes.
Cette liste en devient trop lourde et ne marque que des retraits. Pour les contre-balancer, la Douane s'est vue confier les contrôles phytosanitaires à l'import, soit une mission qui représente à peine 30 emplois sur le territoire. Quelle euphorie !
Pourtant, cette logique d'administration unique sur un point d'interventions multiples, celle-là même qui sert à justifier le transfert de la Fiscalité douanière vers la DGFiP, devrait s'appliquer pleinement à la Douane et notamment pour la gestion de la Frontière. La Directrice générale des Douanes était d'ailleurs encouragée à travailler ouvertement sur l'avenir de la Douane : « il est indispensable qu’elle élabore, en concertation avec les organisations syndicales, un plan stratégique. »
Mais il n'en fut rien. Au contraire, les représentants des personnels ont été soigneusement et volontairement écartés par la direction, de tous les travaux préparatoires au contrat d'objectifs publié fin 2021.
L’heure est grave, et il est temps que des signaux forts, concrets et réels, soient envoyés pour consolider la Douane dans toutes ses composantes liées à la lutte contre la fraude. Une véritable vision stratégique doit être proposée et défendue par nos dirigeants !
Aussi, un discours de vérité aux personnels douaniers s’impose : y a-t-il un vrai projet politique pour redonner du sens à la Douane, à nos missions et nos métiers ?
Si c'est le cas, merci de vous manifester au plus vite devant l'intersyndicale des Douanes !